PROER - Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Sistema Financeiro Nacional

 Na madrugada do dia 4 de novembro de 1995, o governo federal redigiu a Medida Provisória (MP) número 1.179, publicada no Diário Oficial (DO) da União na segunda-feira subsequente. O teor da MP era o que muitos dos analistas e especialistas do mercado financeiro classificaram como “solução tardia” para a situação do sistema financeiro nacional: o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Sistema Financeiro Nacional (Proer). A medida, transitória, veio para responder à nova realidade advinda com o Plano Real e promover o enxugamento do sistema financeiro através de fusões entre bancos, bem como aquisições, reorganizações societárias, e reestruturação de instituições. A medida serve tanto para bancos de varejo (com grande número de correntistas e agências e que atendem ao grande público) que estão com problemas de liquidez como para instituições financeiras que sonegam impostos, devem ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), ou que estão inscritos no Cadastro de Inadimplentes (Cadim).  O Plano Real, que entrou em vigor em primeiro de julho de 1994, reduziu a volatilidade dos mercados e a inflação, de cerca de 50% ao mês antes desta data, para menos de 2% nos meses seguintes, provocando alterações exorbitantes na cultura do País. Os bancos tiveram que se adaptar à nova mentalidade e se adequar à perda da receita inflacionária (float de 30% ao mês, em média). Muitas insituições de grande porte não conseguiram se encaixar nesse novo panorama e ameaçavam uma “quebradeira generalizada”. Caso isso acontecesse, a população perderia a confiança no sistema, “retiraria seu dinheiro dos bancos” e provocaria o desmantelamento de toda a economia. Além disso, houve a necessidade das instituições financeiras reduzirem os custos para manter a competitividade em relação a outros bancos. De acordo com um estudo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), apenas os seis maiores bancos privados do País embolsaram, em 1993, o equivalente a R$ 5,1 bilhões às custas da inflação. No ano passado, o ganho caiu para R$ 344 milhões. Para compensar, as instituições aumentaram suas receitas com operações, de R$ 4,1 bilhões em 93 para R$ 13,8 milhões em 1995. Além disso, praticamente dobraram os ganhos com as tarifas cobradas na prestação de serviços.

A Carta Constitucional de 1988, no entanto, já havia facilitado a multiplicação dos bancos, que passaram a existir também em outra modalidade: os bancos múltiplos. Até o final de 95, existiam no Brasil cerca de 250 bancos nacionais e a expectativa do Executivo era de que esse número se reduza a cem na realidade pós-Real, o equivalente à uma redução de 150%.

O governo esperava que a MP reduzisse à metade o tamanho atual do sistema financeiro, promovendo o enxugamento e a incorporação de instituições. Até o final de junho de 1995, o Estado já tinha gasto mais de 14 bilhões de reais com o socorro financeiro aos bancos privados, de acordo com o diretor de normas do Banco Central, Cláudio Mauch.

O Proer foi criado, então, para garantir a calma e a estabilidade no sistema financeiro nacional, além de assegurar os baixos índices inflacionários, que poderiam ser revertidos se o dinheiro depositado nas instituições fosse jogado no sistema. De acordo com palavras do subprocurador-geral do BC, Manuel de Loyola, a medida veio para “assegurar liquidez e solvência ao sistema financeiro nacional e resguardar os interesses dos depositantes e dos investidores.  Os trabalhadores brasileiros também foram responsáveis por uma vértice do triângulo de problemas que desembocaram no Proer. A estabilidade econômica aumentou o consumo da população, que se viu em maiores e melhores condições de adquirir todos aqueles bens que outrora não podia sequer imaginar em comprar devido à inflação. Essa situação eufórica refletiu o despreparo das pessoas em elaborar um sistema econômico doméstico de médio e longo longo prazo. Assim, o consumo exagerado, a médio prazo, estancou a capacidade de respostas às dívidas dos cidadãos, que então começaram a fazer parte do cadastro de inadimplentes.  A MP permitiu que os bancos “bons” que comprassem as instituições em dificuldades e problemas de caixa pudessem abater do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) todas as dívidas do novo banco adquirido, ou seja, o valor dos empréstimos considerados de recebimento duvidoso nos balanços. O interesse para os bancos em poder abater essas despesas acontece em função da política de juros e de restrições ao crédito do governo, que provocaram uma onda recorde de inadimplência que afetou o balanço dos bancos.

O dinheiro utilizado pelo Proer foi proveniente do próprio sistema financeiro, dos depósitos compulsórios que os bancos são obrigados a fazer sobre todos os depósitos à vista que recebem, e que são utilizados como garantia pelo BC. A polêmica que acusava o governo de utilizar dinheiro dos cofres públicos (Tesouro) para salvar os banqueiros nasceu da falta de comunicação entre ambas as partes. O problema do programa de socorro aos bancos privados é que o BC aceita como forma de pagamento títulos da União de longo prazo, com vencimento em 30 anos, prorrogando o recebimento de seus empréstimos.  O Proer previu também a criação de um seguro-depósito de até R$ 20 mil para os correntistas dos bancos sob intervenção e a inclusão do patrimônio pessoal dos controladores das instituições - e também das participações desses bancos em outras empresas - como garantia para a obtenção das linhas de crédito. Houve o compromisso, ainda, de que o BC enviasse todos os relatórios sobre operações do Programa ao Senado. Outra regra do programa era a obrigatoriedade de ressarcimento ao Erário, caso houvesse prejuízo na aplicação dos recursos públicos. O ressarcimento seria feito com o patrimônio dos responsáveis pelos bancos.

Ao Banco Central coube o acúmulo das moedas podres provenientes dos pagamentos dos empréstimos concedidos, que ultrapassam os R$ 3,6 bilhões. O Proer beneficiou as instituições meticulosamente avaliadas com a possibilidade de ressarcir o empréstimo do Banco Central com moedas podres (títulos do governo de difícil recebimento), e estima acumular R$ 13,2 milhões nesses títulos sem valor de mercado. De acordo com matéria da Folha de São Paulo, cerca de 60% dos recursos desembolsados pelo programa de fusões foram usados para comprar com desconto, junto a outros bancos, os títulos que serviriam para pagar os títulos emprestados do BC. Em outras palavras, a instituição que utilizou o Proer gastou mais da metade dos recursos para comprar moedas podres no valor de mercado de outras instituições, e repassou estes papéis ao governo pelo valor de face, diminuindo sua perda de dinheiro. O volume de R$ 13,2 bilhões em moeda podre, de acordo com o governo e o mercado, significava, em junho de 1995, praticamente a metade dos R$ 28 bilhões existentes em circulação.  O Proer e todo o seu aparato legislativo ainda mexeram com a Lei das Sociedades Anônimas (S/A), ao extinguir do direito de retirada dos acionistas minoritários em caso de fusões e aquisições de bancos através da desobrigatoriedade dessas instituições de seguir os artigos da Lei 6.064, que prevêem o direito de retirada e a realização de oferta pública aos acionistas minoritários quando houver operações de incorporação, fusão e cisão de empresas abertas. Ou seja, os acionistas minoritários que discordassem da fusão tinham o direito de reembolso de suas ações pelo valor patrimonial garantido pela Lei das S/As. Hoje, a maior parte das ações dos bancos está cotada em bolsa de valores abaixo de seu valor patrimonial. Portanto, no caso de uma fusão, a regra anterior poderia provocar um gasto alto dos novos controladores durante o processo.  O Proer foi extinto em dezembro de 1995.

A partir daí, o os grandes aplicadores tiveram que arcar sozinhos com os riscos dos investimentos. O Fundo Garantidor de Crédito, no entanto, continuou dando proteção às aplicações em conta corrente, poupança e fundos de investimentos até o limite de R$ 20 mil.  O Proer concedeu crédito a diversas operações. A transferência do Banco Nacional ao Unibanco foi a primeira e mais cara das transferências, custando R$ 5,898 bilhões ao BC. O Excel, que assumiu o controle do Econômico, consumiu R$ 4,636 bilhões, sendo que R$ 1,686 bilhão deste total foi utilizado para que a Caixa Econômica Federal asumisse os financiamentos imobiliários (habitacionais) do banco baiano. A absorção do Banorte pelo Bandeirantes, por sua vez, gastou R$ 540 milhões. Além destas fusões e incorporações, foi financiada ainda a compra do Banco Antônio de Queiroz pelo United e do Mercantil de Pernambuco pelo Rural.  O BC, em junho, informou que já haviam sido recuperados R$ 3,6 bilhões do total emprestado, estimado, hoje, em R$ 14 bilhões.

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